Региональные аспекты образовательной политики в контексте проблем устойчивого развития

Среди множества глобальных проблем, которые приходится решать человечеству в XXI веке, на первый план выходят проблемы образования в рамках концепции современного глобального и технологического развития. В последние годы в связи с реализацией «Повестки дня на XXI век», сформулированной на Всемирной конференции в Рио-де-Жанейро (1992), получила развитие концепция устойчивого развития, призванная сгладить «последствия» цивилизационного развития. В ее основу заложены принципы глобального партнерства при решении проблем экономического, технологического, политического и социального развития. Особое внимание в концепции уделяется проблеме развития системы образования и, прежде всего, Высшего профессионального образования.

Вполне очевидно, что для достижения и поддержания устойчивого развития необходимо обеспечить базовый уровень образования и инвестировать в подрастающее поколение. В Докладе Всемирного Банка о мировом развитии за 2009 год говорится, что сейчас особенно благоприятный период для инвестиций в образование молодежи. Число молодых людей в возрасте от 12 до 24 лет достигло 1,3 млрд. человек, что является самой высокой численностью в истории человечества. В сфере образования наблюдается значительный прогресс.  Однако ХХI век принес и немало проблем, в том числе и в сфере образования. Во многих странах учебные программы особенно высшего профессионального образования значительно перегружены и не соответствуют технологическим, социальным и экономическим требованиям. Система образования не удовлетворяет спрос на специалистов с высшим образованием с качественными и необходимыми на рынке труда знаниями. Незначительны программы высшего образования с упором на практическое мышление и поведенческие навыки, практически отсутствуют программы, сочетающие в себе академическую и профессионально-технологическую подготовку. Этим целям могут способствовать регулярные консультации руководителей вузов с представителями бизнес-структур, ведение совместных бизнес-проектов вузов и производственных структур. Обеспокоенность качеством и адекватностью базового образования появляется тогда, когда во многих отраслях промышленности возникает острая проблема в специалистах, обладающих специальными знаниями, например умеющих решать проблемы, знающие новые и новейшие технологии. Увеличение количества квалифицированных и образованных специалистов, например, в глобальной экономике приводит к быстрому обновлению технологий и к устойчивому спросу на квалифицированный труд.

Реструктуризация системы высшего и среднего профессионального образования, развер­нутая в России в начале ХХI века, в качестве одного из важнейших направлений предусматривает совершенствование процессов формирования образовательной политики и создания механизмов, обеспечивающих комплексное и пропорциональное развитие высших учебных заведений в страны и в регионах.

В настоящее время в Российской Федерации функционирует около 1400 образовательных учреждений, реализующих программы высшего профессионального образования. Из них: государственных федеральных вузов – 689, государственных вузов субъектов РФ – 54, муниципальных – 16 и негосударственных вузов – 664. Несмотря на относительно большое количество негосударственных вузов, в них обучается всего 16, 8% от общего числа студентов. Сейчас в РФ университеты составляют 26,7% от общего числа высших учебных заведений, институты – 58,7% и академии – 14, 6%.

Государственная система высшего образования в настоящее время представляет собой следующую структуру: университеты – 48,4%, академии – 24.6%, институты – 27,0 от общего числа государственных вузов. В негосударственном секторе 94,9% вузов имеют статус «институт», 3,2% - «академия» и 1,9% - «университет». Кроме того в России функционирует более двух тысяч филиалов государственных (1333) и негосударственных (725) вузов, но расположены они по стране крайне неравномерно. Наиболее число их зарегистрировано в Московской области, Краснодарском крае и Санкт-Петербурге. Анализ программ, которые реализуются в филиалах высших учебных заведений, показывает, что наиболее часто там реализуются экономические, педагогические и гуманитарные специальности. Экономические специальности составляют более 40% всех специальностей   , на них обучается 48,7% студентов филиалов, гуманитарные – 17.5 %, а доля студентов составляет 25,3% .

Появление в России платного образования в негосударственном секторе стимулировало формирование системы внебюджетной подготовки кадров и в государственных вузах. Среди студентов, обучающихся в государственных вузах, 47,4% обучаются на платной основе и 52,6% - на бюджетной. Всего в государственных и негосударственных высших учебных заведения профессионального образования обучается на платной основе 55, 6% от общего числа студентов и их доля с каждым годом увеличивается. Наиболее количество основных образовательных программ реализуется в государственных вузах (62,0%) и их филиалах (19,1%). Особое внимание уделяется подготовке специалистов высшего профессионального образования. При этом только 2,5 % студентов продолжают обучение по программам магистратуры и аспирантуры .

В концепции реорганизации российского образования на период до 2010 года провозглашен выбор образовательного сектора в качестве приоритетного, одной из «национальных точек роста» и как неотъемлемое условие модернизации всего российского общества.

В связи с неполным соответствием сложившейся образовательной системы в стране, а, следовательно, не удовлетворяющим потребностям страны в квалифицированных кадрах и требованиям рынка абитуриентов, а также ростом конкуренции между вузами, все большее значение приобретает степень обоснованности выбранной вузами стратегии своего развития. Однако ее разработка и последовательная реализация чрезвычайно сложна, поскольку в системе высшего образования до сих пор отсутствуют четкие «правила игры», у многих вузов отсутствует «свобода маневра» и наблюдается отсутствие соответствующего управленческого опыта и кадров. Поскольку от успешности развития вузов в значительной мере зависит скорость роста экономики страны и ее экономическая безопасность, чрезвычайно актуальной становится определение наиболее распространенных вариантов развития организаций образовательной системы и его результатов.

Для построения типологии вузов в зависимости от результатов их стратегического развития был использован метод адаптации вуза к условиям переходного периода. Моделирование, проведенное на основе официальной статистической информации 2000-2006 годов, позволило сделать ряд выводов о результатах стратегического развития вузов за этот период. Положение большинства российских вузов в 2006 году выровнялось, и лишь их небольшое число является явными лидерами и, наоборот, аутсайдерами.

Постепенное улучшение финансового положения вузов вызвано не только увеличением объемов государственного финансирования, но и активизацией их собственной деятельности, как профильной, так и непрофильной.

Наибольшие перспективы для развития вузов дает капитализация получаемых финансовых средств. Так, более трети развивавшихся таким образом в 2000 году объектов, улучшили свое положение в 2006 году и по другим характеристикам своей деятельности. Преимущественное преследование краткосрочных финансовых целей в ряде случаев также приводит к гармоничному развитию, но чаще – к утрате конкурентных преимуществ. Расширение масштабов профильной и непрофильной деятельности, как правило, ведет не к их приобретению, а лишь позволяет не отстать от большинства организаций системы ВПО.

В целом вложения организаций в улучшение своей ресурсной базы несколько отстают от их умения получать финансовые средства, более того, вузы, имеющие относительно хорошее финансовое положение, чаще не склонны развивать другие стратегические направления своей деятельности.

Основными факторами, определяющими направление стратегического развития, в порядке уменьшения их важности являются:

• региональная принадлежность, определяющая уровень социально-экономического и промышленного развития и, соответственно, наличие платежеспособного спроса на образовательные, научно-консультационные и прочие услуги организаций системы ВПО, структуру спроса на выпускников, а также конкурентную ситуацию на релевантном рынке образования;
• собственная деятельность вузов, в частности, управленческая, в значительной степени определяющая как вектор и темпы развития, так и его результаты;
• профиль деятельности вуза, уменьшение влияния которого связано с постепенным выравниванием среднего уровня заработной платы в различных сферах деятельности, возможностью выпускников менять их, повышения для абитуриентов важности критерия личной склонности на фоне улучшения социально-экономического положения населения, открытия в значительной части вузов непрофильных, но модных специальностей;
• исходный на момент получения хозяйственной самостоятельности уровень ресурсного обеспечения деятельности вузов.

На фоне выравнивания положения значительной части вузов и достижения примерного баланса спроса и предложения на рынке образовательных услуг заметно растет конкуренция между высшими учебными заведениями, что особенно явно прослеживается в регионах с их относительно большим числом. Так, отчасти снизилась конкурентоспособность московских и санкт-петербургских вузов, связанная с их столичным статусом, чему дополнительно способствовал постепенный подъем регионов и качества услуг местных вузов. Другим примером является появление региональных кластеров вузов, имеющих различный профиль деятельности, в том числе, востребованных рынком, которые в результате сильной конкуренции в регионе не могут достичь выдающихся результатов.

Выравнивание положения большей части вузов привело к диаметрально противоположным результатам для разных типов вузов:

• принципиально улучшилось положение педагогических вузов и учебных заведений, предоставляющих наиболее востребованные рынком специальности: финансово-экономические, менеджериальные, юридические, творческие, а также технические вузы, готовящие специалистов для добывающих и сырьевых отраслей;
• частично ухудшились результаты деятельности части технических вузов, а также классических университетов.

По сравнению в 2000 годом значительно изменилось число организаций системы образования страны с различными направлениями и результатами развития:

• увеличилось число развивающихся, хотя и достаточно медленно, вузов и, наоборот, уменьшилась доля объектов, ухудшающих свое положение;
• по мере гармонизации соотношения спроса и предложения на рынке образовательных услуг, а также общей стабилизации ситуации в стране уменьшается экстенсивный рост, более того, вузы все чаще сокращают масштабы профильной деятельности, нацеливаясь на тот сегмент рынка, на котором они в максимальной мере могут использовать или создать трудно копируемые конкурентные преимущества;
• значительно большее распространение получило рациональное использование непрофильной деятельности, что свидетельствует о растущем умении вузов хозяйствовать в рыночных условиях;
• вузы, отнесенные к престижным «Комбинированным» стратегиям, по мере накопления опыта стали использовать только определенные, показавшие свою эффективность сочетания.

В целом можно говорить о начавшейся тенденции постепенного перехода организаций системы образования в стране от стратегического поведения, вызванного внешними обстоятельствами, к более осознанному выбору и в значительной степени последовательной реализации стратегии своего развития.

В Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года про­возглашается выбор образовательного сектора в качестве приоритета, одной из «на­циональных точек роста».

Анализ данные приема абитуриентов в 2002 - 2008 годах позволяют сделать некоторые выводы о релевантном рынке для образовательных услуг в России.  Необходимо отметить, что с 1997 года в России наблюдается двукратное увеличение количества студентов, которое в 2003 году достигло по данным Минобразования 6452,7 тыс. человек, а в 2008 году – практически подошло к отметке 7000 тыс. человек. Это позволило России вновь выйти на высокие показатели охвата населения высшим образованием после десятилетнего обвала. Так, количество студентов в 2008 году на 10000 жителей достигло 451 человека. Это означает, что Россия вернулась в группу развитых стран по этому показателю и занимает 10-15 место в мире по сравнению с 25 местом в 1997 году, когда этот показатель составлял всего 220 человек. В России обучается от школы до аспирантуры каждый пятый житель страны (28,3 млн. человек), в том числе в вузах обучается 4,5% населения. Если с 1990 года количество обучающихся выросло всего на 500 тыс. человек, то количество студентов вузов выросло в 2,3 раза, т.е. в эти учебные заведения в 2003 году прием увеличился в 2,8 раза. Вместе с тем, необходимо подчеркнуть, что, начиная с 1970 года, в 2 раза уменьшилось количество детей в дошкольных учреждениях. Число школьников за эти годы (с 1970 по 2008) уменьшилось с 25,3 млн. человек в 1970 году до 17,6 млн. человек в 2003 году - т.е., в 1,4 раза, а в 2008 году составило всего 12,6 млн. человек. В дальнейшем в силу демографических факторов количество школьников будет сокращаться.  В  1970 году мо­ложе трудоспособного возраста в России было 36,6 млн. человек, что составляло 28,0% от всего населения, а в 2006 году таких было только 25,6 млн. человек (17,9%), т.е. доля молодежи в дотрудовом возрасте уменьшилась в 1,5 раза.

Необходимо было бы отметить, что, например, численность студентов увеличилась почти полностью за счет платного образовательного сектора. Так, бесплатное высшее образование в 2003-2004 учебном году получили только 2,9 млн. человек, что всего на 130 тыс. больше, чем было в РСФСР в далеком 1970 году, но населения тогда было на одну десятую меньше. Россия по удельному весу платного образования намного обошла все развитые страны Европы. Да и доля населения, охваченная образовательной деятельностью, меньше той, которая была в 70 и 80 годы ХХ века.

Главные проблемы российского образования связаны с дефицитом финансовых и, связанных с первым, интеллектуальных инвестиций во все его уровни, с тем, что образовательная сфера явно отстает от вызовов XXI века и все больше уступает в развитии от развитых стран.

В «Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу» отмечается, что «общество не может экономить на образовании».

Между тем, в 1999 году государственные расходы на образование составили всего 49% от уровня 1991 года и лишь с 2000 года стали увеличиваться, достигнув в 2008 году 82% от дореформенного уровня, что составило 4,0% расходов федерального бюджета. При этом финансирование высшего образования уменьшилось с 1,2% ВВП в 1991 году до 0,4% ВВП в 2004 году.  Это самая низкая доля государственных затрат на образование в Европе.
В Ежегодном послании Президента РФ на 2010 год и в Докладе Государственному Совету РФ на 2010 год Правительству Российской Федерации рекомендуется в 2010-2012 годах повысить долю бюд­жетных расходов на образование до 4,5%. В Правительственном документе ставится задача на 5 лет, т.е. к 2010-2011 годам, в 2-3 раза увеличить средства, выделяемые на одного студента вуза из федерального бюджета. Однако расходы на образование ежегодно уменьшаются. Так, в 1998 году они составляли 12,7% расходной части бюджета РФ, в 2002 - 11,96%, в 2003 - 11,0%, в 2004 - 8,8%, в 2005 – 8,3%. И лишь в 2008 году несколько выросли и достигли 9,5 %.

Как отмечается в правительственном документе по модернизации образования, к 2012 году до 40-45% семей будут способны инвестировать в образование. При этом ос­новная масса сможет вкладывать в образование в силу ограниченности дохода от 3 до 10 тыс. рублей в год. Сейчас же только 25-30% семей могут участвовать в финанси­ровании образования своих детей. На деле же в 2002-2006 годах доля семей, вынужден­ных вкладывать средства в образование, уже достигла той, что планировалась к 2010 году.

В 2006-2008 учебном году доля студентов, полностью или частично оплачивающих свое обучение, превысила 45% от общего их контингента, а среди первокурсни­ков таких было 57%, в государственных - 55%.

Основой для введения в соответствие с задачами модернизации новой системы финансирования образования должна стать национальная система контроля знаний для обеспечения единства требований к качеству предоставляемых услуг и получаемого образования. Предполагается, что основная часть бюджетных потоков «будет основываться на персонификации бюджетного финансирования». Для реализации этой задачи предполагалось, во-первых, провести комплекс работ «по повышению объективности и унификации итоговой аттестации общего образования и вступительных испытаний системы профессионального образования, в рамках общегосударственной аттестации выпускников. Аттестация должна проводиться независимо от конкретных учебных заведений общего и профессионального образования, в частности, с использованием единого экзамена».

Вектор мнений в образовательном сообществе может быть выражен примерно так. Во-первых, никакая единая универсальная схема выявления способностей не мо­жет действовать эффективно при отборе студентов; ЕГЭ имеет свои плюсы и минусы, а поэтому может использоваться в качестве одного из основных механизмов приема в вузы. Во-вторых, реальное массовое внедрение ГИФО возможно при условии, что их цены будут полностью возмещать растущие расходы вузов на подготовку студентов, увеличивать совокупный доход вузов и будут гарантированы на перспективу. И если для оптимального решения вопросов, связанного с ЕГЭ, нужна, в основном, разумная позиция властей и сравнительно небольшие инвестиции, то внедрение ГИФО в тех масштабах, которые могут существенно изменить ситуацию в высшем образовании, предполагает существенное увеличение бюджетных средств для вузов. Эти суммы для начала могут составлять не менее 75 млрд. в год. Между тем, Правительство гарантировать выделение таких средств для государственных именных финансовых обязательств пока не готово и на все высшее образование выделяет в 2004 году - около 62 млрд. рублей.

В 2005-2006 учебном году на каждого бюджетного студента государство выделяло в среднем 350 долларов США. Студенты, которые учились за деньги, платили, в среднем по России, 600 долларов США в год. В 2007-2008 учебном году на одного студента государственного вуза из федерального бюджета выделялось уже 10500 рублей, а если взять только тех, кто полностью обучается за счет бюджета (3137 тыс. человек), то обучение таких студентов обходится государству по 17.500 рублей (примерно 610 долларов США) в год. Однако, например,в 1989 году затраты на одного студента составляли 1500 долл. США.

Если мы хотим иметь уже в первой четверти XXI века образование, отвечающее его вызовам, то должна быть изменена доля расходов в ВВП на эти цели. Этот рост составил в 2005 году - 5%, а к 2010 году должен составить  - 7% от ВВП. Сохранение этой доли до 2025 году будет соответствовать тенденциям государственных расходов на образование в развитых странах (в среднем 6,2% в 2000 году и прогнозируются 6,9% к 2015 году), хотя в абсолютных величинах сумма затрат на образование все равно останется в несколько раз меньше.

Если темпы роста ВВП России будут в пределах 5-7%, а именно такие планы имеет Правительство и они вполне реальны, то превышение уровня финансирования образования вполне возможно уже к 2010 году (в 2005 году было 510 млрд. затрат из консолидированного бюджета в ценах 2002 года). Это создаст предпосылки для скачка в каче­ственном преобразовании российского образования с - 2005 до 2010 годов. Рост ВВП России на,5-7% в год и выделение его двадцатой части на образование позволит обеспечить эту сферу воспроизводства человеческого потенциала страны годовым финансированием в размерах не менее 700 млрд. рублей в 2007 г., а к 2010 г. - от 800 до 900 млрд. рублей (в ценах 2002 года).

В связи с выполнением задачи удвоения ВВП Россия наконец приблизится к показателям затрат на образование в развитых странах.

Целью государственной политики в области образования в России провозглашено преодоление острых кризисных явлений, вывод из зоны бедственного положения, стабилизация и создание условий для устойчивого развития на новой качественной основе с подключением рыночных механизмов и стимулированием новых инвестиционных составляющих. В этом суть современной модернизации российского образования.

Конкретные меры по ее реализации были выработаны Госсоветом и Правительством России в 2007 году: «исходя из приоритетности этой отрасли как неотъемлемого условия модернизации российского общества и обеспечения конкурентоспособности российской экономики», которая все больше должна строиться как экономика, основанная на знаниях. Признав образование одним из приоритетов своей деятельности, способно ли российское государство обеспечить его опережающее развитие в условиях дефицита финансов и обостряющейся проблемы кадров в этой сфере, которые только и способны обеспечить новую качественную основу российского образования, где самым острым вопросом остается финансирование отрасли.

Для введения намеченных и вновь возникающих задач по выведению российского образования в режим устойчивого развития и обновления необходимо не умень­шение и даже не сохранение государственного финансирования, а, наоборот, его существенное увеличение до уровня доли в ВВП, характерной для развитых стран. Упование на многократный рост затрат населения и работодателей уже до 2010 года не имеет под собой экономического основания, так как сверхвысокий рост заработной платы населения и доходов предприятий и организаций пока в эти сроки никак не просматривается.

Уже сегодня расходы населения на образование составляют 1,2-1,5% ВВП, из них половина уходит на взятки и подношения. По данным обследований, 80-90% родителей так или иначе платят в школах, полностью или частично оплачивается обучение в вузах более чем 50% студентов. По имеющимся данным 84% всех расходов на образование сейчас несет государство и 16% - непосредственно население , а на 2010 год намечается пропорция 60 и 40%. Но уже при сегодняшних пропорциях нагрузка на бюджет почти половины оплачивающих обучение чрезмерна и не позволяет оптимально удовлетворять другие социально значимые потребности. Ведь среднедушевой доход свыше 4000 рублей в 2006 году имело только 34,2% населения, а 25% вообще на уровне ниже прожиточного минимума, а среди молодежи эта доля даже выше на 2,5-3,4%. К тому же уровень социальных затрат выше в семьях, имеющих детей, и многие из них экономят даже на питании, что сказывается на здоровье моло­дого поколения.

О том, что утопично надеяться на дальнейшее значительное повышение доли затрат на образование из семейных бюджетов говорят данные статистики в последние годы.

Объем платных услуг населению в 2006 году составил 1070,4 млрд. рублей. Из них 6,9% (73,9 млрд. руб.) было потрачено на образование. По курсу эти за­траты составили около 2,4 млрд. долл. США. В 2008 году эти затраты, по нашим предва­рительным подсчетам, составленным по статистическим обозрениям, составили уже 82,2 млрд. рублей или около 2,9 млрд. долл. В рублях рост оплаты за образовательные услуги составил всего около 11%, что примерно равняется годовой инфляции. Характерно, что доля затрат на образование в 2008 году по сравнению с 2004 годом, в общем объ­еме платных услуг даже уменьшилась.

Пока не оправдываются надежды на инвестиции в образование со стороны предприятий и организаций. Так, в 2002 году они составили только 1,7% от всей суммы их инвестиций,  в 2003  - 1,4%, в 2004 – 1,8%, в 2006 – 2,1%, а в 2008 году - 2,4%. 

Анализ показывает, что семейные бюджеты не смогут к 2010 году обеспечить 40% затрат на образование, так как возрастающие требования «новой экономики» к образовательному потенциалу под силу обеспечить только государству с помощью адекватного финансирования в размерах не менее 75% от совокупных затрат на образование в размерах, превышающих 5% ВВП.